张廷伦

　　殡葬服务涉及民政、发展改革委、市场监管等职责部门。笔者在监督检查工作中发现，某区市场监管部门在调查殡葬服务价格案件时函询了贵州省黔西南州发展改革委价格主管部门，该部门回复提供了《关于对某区殡仪服务收费标准请示的批复》（以下简称《殡葬收费的批复》），并说明其为殡葬服务的政府定价文件。笔者查看了该批复，并根据原国家计委等六部委印发的《收费许可证管理办法》第七条规定，认为《殡葬收费的批复》是办理收费许可证前置的审批程序，但不按该批复收取费用是否可以适用《价格法》《价格违法行为处罚规定》等法律法规进行规范，容易引发争议，主要集中在以下三个方面。

　　争议焦点一：《殡葬收费的批复》是否属于政府定价行为

　　观点一：属于政府定价行为（或视为政府定价）。理由是：1. 该批复制定主体是政府定价目录中规定的有权制定政府殡葬服务价格的主管部门；

　　2. 主要内容是关于殡葬服务各项目的收费价格，其“附件1”标题为“XX 殡葬服务收费项目及标准（政府定价）”，且附件的表格中明确了“抬尸费、XX殡仪服务企业的灵堂租用费等”具体价格。所以该批复应当属于政府定价文件，不按照该批复收取费用的，应当适用《价格法》或者依据行政处罚规定中“经营者不执行政府指导价、政府定价”的条款处罚。

　　观点二：不是政府定价行为。理由是：根据国家发展改革委发布第7号令《政府制定价格行为规则》第九条“定价机关制定价格，应当履行价格调查、成本监审或者成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出制定价格的决定等程序。依法应当开展成本监审、专家论证、价格听证、风险评估的，按照有关规定执行”和《政府制定价格成本监审办法》第五条第三款“列入成本监审目录的商品和服务，未经成本监审的，不得制定价格，没有正式营业或者营业不满一个会计年度的除外”之规定，以及《政府制定价格成本监审办法》第四十条“同种商品或者服务有多个经营者的，应当在审核单个经营者成本基础上，通过汇总平均，核定商品或者服务的定价成本”之规定，并根据《XX 省价格监审目录》第十项“监审项目：殡葬服务；监审内容：殡葬基本服务成本及公益性公墓成本；监审级别及部门：市级、县级价格主管部门；监审形式：制定价格前监审”之规定可以看出，在制定殡葬服务价格前需要对成本进行监审，且有多个经营者的需要计算平均成本。显然《殡葬收费的批复》未经成本监审程序，即使视为政府定价，也因未经监审而无效。而且，该批复是对特定收费主体提供商品或服务的价格作出的规定，属于非规范性文件，且未经过听取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序，不属于政府定价。

　　综上，《殡葬收费的批复》不属于政府定价文件，仅仅是收费许可证的前置审批程序，对不执行该批复规定价格的，只能依据《收费许可证管理办法》的规定处罚。但是国家发展改革委、财政部《关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（发改价格〔2015〕36 号）文件规定：“自2016 年1月1 日起，在全国统一取消收费许可证制度?！彼裕圆恢葱懈门吹募鄹裥形?，无行政处罚依据。

　　争议焦点二：没有有效的政府指导价、政府定价文件时，能否认定经营者不执行政府指导价、政府定价

　　观点一：可以认定。依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5 倍以下的?？睢ㄈ┥米灾贫ㄊ粲谡傅技邸⒄鄯段诘纳唐坊蛘叻窦鄹竦摹惫娑ń腥隙?。理由：1.“政府指导价、政府定价”应当扩张解释为：价格主管部门制定政府指导价、政府定价的程序，即政府定价目录中的商品或服务若属于首次面向市场经营的，且价格主管部门未制定政府指导价、政府定价的，经营者需要提出申请，请求价格主管部门制定政府指导价、政府定价。若经营者没有按程序提出申请，擅自定价销售，就属于不执行政府定价的行为。2. “擅自制定……价格”的意思是无权制定价格，依据《价格法》第六条“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”之规定，经营者自主制定价的范围是除了政府指导价、政府定价以外的执行市场调节价的商品或服务，经营者定价销售的是属于政府定价目录内商品或服务，就属于“擅自制定……价格”行为。

　　观点二：不能认定经营者不执行政府指导价、政府定价。理由：1.“政府指导价、政府定价”不能扩张解释为制定价格的程序。根据《价格法》第三条第四款、第五款“政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府定价，是指依照本法规定，由政府、价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”的规定，可以看出，政府指导价、政府定价都是指“价格”本身，不能扩张解释为“定价程序”。2. 不执行政府指导价、政府定价，前提条件是政府价格主管部门依法定职权、在法定范围内制定了价格，经营者在经营活动中不执行政府制定价格的，才构成违法行为。若价格主管部门未依据政府定价目录的权限和范围制定商品或服务价格，经营者没有可供遵守的政府指导价、政府定价，即《价格违法行为行政处罚规定》第九条“经营者不执行政府指导价、政府定价……”的前提条件不能成立，经营者当然不构成价格违法行为。3. 即使将政府指导价、政府定价扩张解释为“定价程序”，从《价格法》第三条第四款、第五款可以看出，政府指导价、政府定价均由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和定价范围制定，并未规定按照“经营者申请”制定价格的情形。

　　政府指导价、政府定价只能依职权进行，无需经营者申请。此外，《政府制定价格行为规则》第三条第三款“定价机关应当按照法定的权限制定价格，不得越权定价”也体现了依职权定价的原则?！都鄹穹ā返诙逄醯诙睢跋颜?、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议”的规定，仅仅是调价建议。另从《价格法》第二十条第三款“市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”的规定可以看出，市、县一级政府是依据授权按照定价权限和适用范围制定价格。经查询，没有任何与价格相关的规范性文件要求经营者申请政府制定价格的规定。

　　综上，在没有有效的政府指导价、政府定价文件时，经营者既没有可供执行的价格，又没有请求价格主管部门制定价格的义务，当然不构成“不执行政府指导价、政府定价”的违法行为。

　　争议焦点三：“擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格”作何理解

　　观点一：“擅自制定……价格”字面意思是超越权限制定价格。根据《价格法》第六条，经营者只能制定除政府指导价、政府定价外，实行市场调节价的商品或服务的价格，经营者制定了政府定价目录内的商品或服务的价格就超越了上述权限，构成擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的违法行为，违反了《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项的规定，可依据该条规定进行行政处罚。

　　观点二：“擅自制定……价格”属于过时的无效条款?！吧米浴笔恰白晕易ǘ稀钡囊馑?，即未经授权或者越权行事。经营者擅自制定政府指导价、政府定价的前提是，经营者能够经过特定程序制定政府指导价、政府定价或者是有权启动政府指导价、政府定价程序。但根据上述理由可看出，政府指导价、政府定价是由价格主管部门依据政府定价目录规定的法定权限和法定范围制定的，经营者既不能制定政府指导价、政府定价，也不能启动政府指导价、政府定价的制定程序，更无法“擅自”。

　　综上，经营者唯一能启动政府价格制定程序的只有《收费许可证管理办法》，而该办法中的收费许可项目基本包含了《政府定价目录》中的商品或服务范围，因此1999年7月10日设立的《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项“擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格”的规定，于2010年12月4日修订时保留。根据该办法中的规定，若经营者未申请收费许可，则属于“擅自”收取费用的违法行为；若该收取的费用中含有政府定价目录内的商品或服务，除了构成《收费许可证管理办法》中“擅自收取费用”的违法行为，还构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第三项“擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格”的违法行为。 （作者单位：贵州省兴义市市场监督管理局）